Pour contester un acte administratif, tu poses cinq questions dans l'ordre : l'acte fait-il grief, quel recours choisir, le délai court-il encore, quelles illégalités soulever, y a-t-il urgence. Exemple : un détenu puni de huit jours de cellule avec sursis demande l'annulation de sa sanction ; avant de juger si elle était méritée, le Conseil d'État a dû décider qu'elle pouvait être attaquée (CE, Ass., 17 février 1995, Marie). Chaque partie traite une question, puis trois cas corrigés te font dérouler la grille.
Vérifier que l'acte fait grief
Le juge de l'excès de pouvoir n'examine que les décisions qui font grief, c'est-à-dire qui modifient la situation juridique de quelqu'un. Un refus en est une. Le silence aussi : gardé deux mois sur une demande, il vaut en principe acceptation, mais rejet notamment pour une demande financière ou un recours administratif (articles L. 231-1 et L. 231-4 du code des relations entre le public et l'administration, ou CRPA).
Ne font pas grief l'acte préparatoire, comme l'avis rendu avant une décision (tu attaqueras la décision finale), la lettre qui se borne à informer, et la mesure d'ordre intérieur, trop mineure dans la vie d'un service pour intéresser le juge. Cette catégorie recule : avant l'arrêt Marie, la punition de cellule en faisait partie.
Une circulaire ou une note de service s'attaque si elle peut avoir des effets notables sur les droits ou la situation d'autres personnes que les agents chargés de l'appliquer, notamment quand elle est impérative (CE, Sect., 12 juin 2020, GISTI).
Piège classique : « l'administration n'a jamais répondu, donc il n'y a rien à attaquer ». Faux : deux mois de silence ont fait naître une décision implicite, qui s'attaque comme une décision écrite. Reste à savoir si elle vaut acceptation ou rejet.
Choisir le recours
Avant le juge, tu peux écrire à l'administration : recours gracieux à l'auteur de l'acte, hiérarchique à son supérieur. Ce recours administratif, facultatif en principe, a un intérêt tactique : formé dans le délai de recours contentieux, il l'interrompt (CRPA, art. L. 411-2). Si un texte impose un recours administratif préalable obligatoire, saisir directement le juge rend la requête irrecevable.
Devant le juge, le recours pour excès de pouvoir (REP) ne vise que l'annulation. Pour obtenir de l'argent ou une décision refaite par le juge, tu passes au plein contentieux.
| Recours | REP | Plein contentieux |
|---|---|---|
| Le juge peut | annuler ou rejeter | annuler, réformer, condamner à payer |
| Exemples | refus, sanction, règlement | responsabilité, contrats, impôts |
| Avant le juge | une décision, même implicite | pour une somme d'argent, une demande préalable à l'administration (code de justice administrative, ou CJA, art. R. 421-1) |
Compter le délai
Le délai de droit commun est de deux mois à partir de la notification d'une décision individuelle ou de la publication d'un règlement (CJA, art. R. 421-1). S'il expire un samedi, un dimanche ou un jour férié, il est prolongé jusqu'au premier jour ouvrable suivant (CE, 19 septembre 2014, n° 362568).
Un recours administratif formé à temps l'interrompt : deux nouveaux mois partent de son rejet, explicite ou né de deux mois de silence. Une décision explicite de rejet arrivée pendant le délai contre un rejet implicite le fait repartir (CJA, art. R. 421-2).
Ce délai n'est opposable que si la notification indique les voies et délais de recours (CJA, art. R. 421-5). Sans cette mention, une décision individuelle notifiée ou connue reste attaquable dans un délai raisonnable, en règle générale un an (CE, Ass., 13 juillet 2016, n° 387763, Czabaj).
Piège classique : un recours gracieux envoyé après la fin du délai ne le rouvre pas. Une réponse qui se borne à confirmer le refus ne fait rien repartir, et la requête déposée ensuite sera tardive.
Choisir les moyens
Un moyen est un argument qui démontre l'illégalité de l'acte. Ils se rangent en deux familles, appelées causes juridiques.
La légalité externe porte sur la façon dont l'acte a été pris : incompétence de son auteur, vice de forme (une motivation obligatoire absente), vice de procédure (une consultation obligatoire oubliée).
La légalité interne porte sur son contenu : violation directe d'une règle supérieure, erreur de droit (mauvais texte ou texte mal lu), erreur de fait (faits inexacts), erreur de qualification juridique (faits exacts qui n'entrent pas dans la catégorie prévue), détournement de pouvoir (but étranger à l'intérêt général).
Un vice de procédure n'entraîne l'annulation que s'il a pu influencer le sens de la décision ou s'il a privé les intéressés d'une garantie (CE, Ass., 23 décembre 2011, Danthony). Et une fois le délai expiré, tu ne peux plus soulever un moyen d'une cause juridique que la requête n'invoquait pas encore (CE, Sect., 20 février 1953, Société Intercopie). Seule exception : un moyen d'ordre public, que le juge relève même d'office, comme l'incompétence.
Le juge contrôle la légalité, pas l'opportunité : « cette décision est injuste » n'est pas un moyen, « elle repose sur des faits inexacts » en est un.
Conseil : en cas pratique, fais soulever au moins un moyen de chaque famille avant la fin du délai, pour pouvoir développer les deux ensuite.
En cas d'urgence : les référés
Saisir le juge ne bloque pas l'acte : sauf texte spécial, la requête n'est pas suspensive (CJA, art. L. 4). Si la décision va s'exécuter avant le jugement, tu saisis le juge des référés.
| Référé | Suspension (art. L. 521-1) | Liberté (art. L. 521-2) |
|---|---|---|
| Conditions | urgence et doute sérieux sur la légalité | urgence et atteinte grave et manifestement illégale à une liberté fondamentale |
| Préalable | une requête en annulation ou en réformation contre la décision | aucun autre recours exigé |
| Délai du juge | aucun fixé par le texte | 48 heures |
| Résultat | suspension de tout ou partie des effets | toute mesure nécessaire à la sauvegarde de la liberté |
Exercices corrigés
Exercice 1 : Hugo se blesse sur un carrelage descellé de la piscine municipale et veut obtenir 3 000 euros de la commune. Un ami lui conseille de déposer tout de suite un recours pour excès de pouvoir. Qu'est-ce qui cloche, et que doit faire Hugo ?
Correction :
Deux erreurs. Le REP ne fait qu'annuler : une demande d'indemnité relève du plein contentieux. Et une requête qui tend au paiement d'une somme d'argent n'est recevable qu'après une décision de l'administration sur une demande préalable (CJA, art. R. 421-1).
Hugo écrit donc d'abord à la commune pour lui réclamer 3 000 euros. Si elle refuse, ou se tait deux mois (le silence sur une demande financière vaut rejet), il a en principe deux mois pour saisir le tribunal administratif.
Exercice 2 : Le 6 février, Mme Roche reçoit un arrêté du maire qui lui refuse une terrasse devant son café ; la notification mentionne les voies et délais de recours. La mairie reçoit son recours gracieux le 30 mars, en accuse réception en bonne et due forme, puis n'y répond jamais. Mme Roche saisit le tribunal administratif le 15 juillet. Est-elle dans les temps ? Et si le maire avait rejeté son recours par une lettre reçue le 20 avril ?
Correction :
Le délai de deux mois court du 6 février jusqu'au début d'avril. Reçu le 30 mars, le recours gracieux est formé à temps et l'interrompt.
Le silence sur un recours administratif vaut rejet : un rejet implicite naît le 30 mai, et deux nouveaux mois partent de là, jusqu'à la fin juillet. Le 15 juillet, Mme Roche est dans les temps.
Avec un rejet explicite reçu le 20 avril, le nouveau délai aurait couru jusqu'aux environs du 20 juin : la requête du 15 juillet serait tardive.
Exercice 3 : Un mercredi, le préfet interdit par arrêté une manifestation prévue le samedi suivant dans le centre-ville. L'association organisatrice juge l'interdiction disproportionnée et veut défiler samedi. Quel recours lui conseilles-tu, et que devra-t-elle démontrer ?
Correction :
Un REP seul ne suffit pas : il ne suspend pas l'arrêté et ne sera pas jugé avant samedi.
Il faut un référé-liberté (CJA, art. L. 521-2), sur lequel le juge se prononce en 48 heures. L'association doit établir l'urgence, évidente à trois jours du défilé, et une atteinte grave et manifestement illégale à une liberté fondamentale. La liberté de manifester en est une (CE, juge des référés, 24 mai 2023, n° 474297). Le juge vérifiera si l'interdiction était nécessaire au maintien de l'ordre public, ou si des mesures moins radicales suffisaient.
Le référé-suspension, qui suppose une requête en annulation et n'impose aucun délai au juge, colle moins bien à l'échéance du samedi.
À retenir
À retenir :
- Seule une décision qui fait grief s'attaque ; une circulaire, si elle a des effets notables sur les administrés.
- Annulation : REP. Argent : plein contentieux, après une demande préalable.
- Deux mois, interrompus par un recours administratif formé à temps ; un an en règle générale sans mention des voies et délais.
- Au moins un moyen de légalité externe et un de légalité interne avant la fin du délai.
- Urgence : référé-suspension avec un recours en annulation, référé-liberté jugé en 48 heures.
Sources
- Code de justice administrative, sur Légifrance : délais de recours et référés d'urgence.
- Code des relations entre le public et l'administration, sur Légifrance : article L. 231-1, article L. 231-4 et article L. 411-2.
- Conseil d'État, Assemblée, 13 juillet 2016, n° 387763 : décision sur Légifrance.